CONTROL JUDICIAL SOBRE LOS ACTOS ESTATALES

UNIVERSIDAD SANTA MARIA
DECANATO DE POSTGRADO Y EXTENSION
DIRECCION DE INVESTIGACION
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO
CATEDRA TEORIA DEL ACTO







CONTROL JUDICIAL SOBRE LOS ACTOS ESTATALES










Elaborado por:

Cubillan Odelis
Julio Nancy
Martínez Yessika
Rivas Ana Lucía



CARACAS, JUNIO 2008

INTRODUCCIÓN:

El acto administrativo está compuesto de un conjunto de elementos de cuya regularidad depende de su validez.

Los elementos esenciales que integran los actos administrativos son: la competencia del órgano, la voluntad, el contenido, los motivos, la finalidad y las formalidades. Los cinco primeros son los elementos constitutivos de la legalidad interna o material del acto administrativo; el último es el elemento de la legalidad externa formal.

Cuando el acto administrativo ha causado estado, por haberse agotado la vía administrativa, es procedente en principio contra aquél el recurso contencioso de anulación. Este recurso debe ser interpuesto ante un órgano jurisdiccional y estar fundado siempre en motivos de ilegalidad, es decir, debe estar basado en la afirmación de que el acto impugnado es violatorio de una regla de derecho.

También, se da el caso en que el recurrente pida al tribunal al que se dirige, condene a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración y disponga de lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

Las entidades estatales son aquellas personas jurídicas que forman parte integrante del aparato estatal, es decir, que integran la estructura del Estado. Pueden ser: territoriales (la República, los Estados y los Municipios) y no territoriales (los Institutos Autónomos y las Empresas del Estado).

Corresponde, entonces, al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa las acciones en reclamación de sumas de dinero o reparación de daños y perjuicios que sean intentadas contra la República, algún Instituto Autónomo o Empresa en la cual la República tenga participación decisiva, es decir, superior a la mitad del capital social.

Las demandas contra las personas estatales pueden tener los siguientes fundamentos:

1. los daños y perjuicios causados a los administrados por la actividad de las distintas ramas del Poder Nacional.
2. las acciones intentadas contra las entidades estatales.
3. las cuestiones surgidas entre las partes con motivo de los contratos administrativos que hubiera celebrado.
4. la lesión sufrida por causa de la actividad administrativa, por situaciones jurídicas subjetivas. En tal caso la acción intentada estaría dirigida a obtener el restablecimiento de esa situación jurídica.













ACTOS ESTATALES:

Los actos estatales son todas aquellas declaraciones generales o particulares dictados por el Estado como cuerpo político de la Nación, es decir, el Acto Administrativo lo constituye una decisión unilateral de la administración estatal en la resolución de una situación jurídica concreta, derivada de una relación jurídica administrativa, es decir, del ciudadano con el Estado, por lo cual no tendrá nunca carácter normativo, sino resolutivo.

La Administración Estatal será, pues, la encargada de la prestación de los servicios públicos, así como de la obtención, manejo y utilización de los recursos estatales o públicos para ello, por lo cual tal actividad se asigna constitucionalmente a los ministerios y organismos centrales, que componen el Órgano de Gobierno del Estado, y que la Ley señale en número y denominaciones por ramas de actividades administrativas.

Las entidades estatales son aquellas personas jurídicas que forman parte integrante del aparato estatal, es decir, que integran la estructura del Estado. Pueden ser: territoriales (la República, los Estados y los Municipios) y no territoriales (los Institutos Autónomos y las Empresas del Estado).

EL CONTROL:

EL control es una figura inherente a todo Estado de Derecho, o mejor dicho, a todo sistema democrático, pues tiende a garantizar, en sus distintas modalidades, que la actuación del Estado y de la Administración Pública se ajuste al Ordenamiento Jurídico; por tanto en su acepción más amplia, constituye una garantía contra la arbitrariedad estatal. Atendiendo a ese marco conceptual en la mayoría de los ordenamientos Jurídicos rige el principio de la universalidad del control, según el cual toda la actividad de los poderes Públicos esta sujeta a control, y en ese mismo orden de ideas la figura en comento ha sido definida como “juicio de conformidad a reglas, que comporta en caso de disconformidad una medida represiva, preventiva o rectificatoria (GIANINI, 1991)

Clases de control (parlamentario, judicial y administrativo) Pese a las distintas modalidades que puede sumir el control, la doctrina suele referirse en términos generales, atendiendo a la finalidad perseguida con el mismo, a tres clases: control parlamentario, control jurisdiccional y control administrativo. El primero opera tanto en un sistema de gobierno parlamentario como presidencialista, pues corresponde al órgano parlamentario controlar al Poder Ejecutivo y a la Administración Pública, mediante los mecanismos contemplados en la constitución y las leyes. El artículo 187, numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, confiere a la Asamblea Nacional la potestad de controlar la Administración Pública Nacional, en los términos establecidos en la Constitución, contándose entre los medios de control puestos a disposición el Parlamento, los siguientes:

1. El voto de censura al Vicepresidente Ejecutivo y a los Ministros (artículo 187, num. 10 Constitucional).
2. La aprobación del presupuesto (artículos 187 y 314 Constitucional).
3. Las interpelaciones, las investigaciones, las preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones parlamentarias.
4. Declaratoria la responsabilidad política de los funcionarios públicos y solicitar al Poder Ciudadano que intente las acciones para hacer efectiva esa responsabilidad (artículo 222 Constitucional).



CONTROL JUDICIAL:

Como su nombre lo indica, es el que se ejerce sobre la Administración Pública o el Estado, por los Tribunales competentes, quienes son los encargados de declarar con fuerza de verdad legal, la voluntad de la Ley, por tanto, se trata siempre de un control a posteriori de la legalidad, que encuentra su fundamentaciòn en expresos dispositivos constitucionales, como lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes artículos:
“Artículo 253. La potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley.
Corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias.
El sistema de justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el ejercicio.”
“Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.”
“Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
(...omissis)
5. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.
6. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.
(… omissis)
La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto en esta Constitución y la ley.”
La jurisdicción Contencioso-administrativa en Venezuela puede definirse como un conjunto de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y la legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurídico-administrativas. No se trata entonces de una jurisdicción ordinaria, sino de una jurisdicción especial. Es decir, una es una parte del Poder Judicial del Estado cuyo ejercicio está encomendado a uno órganos judiciales determinados y especializados por razón de los sujetos sometidos al controlo por razón de la materia.

El contencioso administrativo es, ante todo, lo que indica su nombre una contención o controversia con la administración , la cual puede suscitarse , tanto respecto de un acto administrativo tildó de ilegal o ilegitimo, como respecto a un derecho subjetivo lesionado o la reparación de un daño. Ha de añadirse que tal contención o controversia esta dispuesta de manera que se produzca entre partes paritarias, aún cuando una de ellas sea la administración, y decidida por un organismo del Estado, independiente y neutro, dotado de poderes para determinar las consecuencias de la ilegalidad o ilegitimidad y de la lesión de los derechos subjetivos, restableciendo el orden jurídico con ello perturbado.

En suma, se trata de una jurisdicción, indiferentenemente que se ejerza por un Consejo de Estado, como en Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos, Colombia, un Tribunal del orden judicial como en España y Venezuela o un Tribunal especial como en la República Federal de Alemania, Austria y Suiza.

Por tanto, cualesquiera que sean las particularidades organizativas, el contencioso-administrativo es, sobre todo, una jurisdicción especial, distinta de la ordinaria, que tiene por objeto “hacer definitivo el ordenamiento jurídico, controlar el ejercicio de competencias y procurar finalmente la seguridad jurídica (G. Scelle).

Es así que la jurisdicción contencioso-administrativa incluye una doble función de control y una función de justicia, cuyas respectivas modalidades se examinan seguidamente:

FUNCIÓN DE CONTROL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA:

Históricamente el control de la legalidad administrativa ha comenzado siendo una incumbencia de la propia administración, bien de oficio o mediante el recurso jerárquico.

Así en Francia desde el antiguo régimen, con el recurso llamado entonces de abuso de poder que después, la Asamblea Constituyente rehabilita en la Ley, del 14 de Diciembre 1.789 haciendo efectivo el dogma revolucionario según el cual la ley es la expresión de la voluntad general y siempre ha de hacerse prevalecer. De esta manera los ciudadanos podían reclamar contra las arbitrariedades de la administración, con lo cual poco a poco se diseña un recurso exclusivamente administrativo, propio de los poderes de vigilancia de la Administración sobre los cuerpos administrativos, ello con un doble objetivo: de una parte, obtener la reparación de los agravios irrogados, y de otra parte, asegurar el funcionamiento de la administración en tanto que administración legal. Estos son los resultados perseguidos mediante los poderes de control, de censura y de tutela que, en un primer momento ejerce el Ministro requerido, en su condición de Ministro-Juez.

Más tarde con la creación, el 13 de Diciembre de 1799, del Consejo de Estado, este emite dictamen como requisitos previo a la decisión del Jefe de estado al cual corresponde adoptarla en virtud del principio de justicia retenida, entonces vigente. En fases sucesivas, el recurso llamado ya por exceso de poder, acentúa su carácter jurisdiccional, hasta que lo adquiere completamente cuando en 1.872, el Consejo de Estado tiene atribuido la justicia delegada actuando como un autentico Tribunal.

La evolución del recurso por exceso de poder, garantía de la legalidad, lo ha calificado Maurice Hauriou de magnifica arqueología jurídica”. En efecto, desde sus orígenes cuenta como causa de nulidad la incompetencia, a la que se van añadiendo la violación de las formas sustanciales, la violación de la ley y de los derechos, incluyendo en 1.860 la desviación de poder. Hoy las “ouvertures” del recurso por exceso de poder son más extensas, comprendiendo además, los vicios de procedimiento, violación de la regla de derecho, defecto de base legal, error de derecho inecxatitud de los hechos, alegación de hechos no previstos en la ley, apreciación incorrecta de los hechos y el control de su calificación jurídica, completando la noción de desviación de poder con la de desviación de procedimiento.

ORIGEN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

El contencioso administrativo surge como consecuencia del nacimiento del derecho administrativo y la necesidad de tener un medio de control, para que los particulares puedan someter a un órgano jurisdiccional las controversias que se derivan del ejercicio de la función admistrativa, a través de las decisiones de la administración pública.

Dentro de las características más importantes del contencioso administrativo encontramos:

1. Que no se trata de un recurso como se le denomino en algún tiempo, sino de un verdadero proceso de conocimiento.
2. Que es un proceso que se conoce y se resuelve dentro de un órgano jurisdiccional (Tribunal de lo Contencioso Administrativo).
3. Su competencia esta dirigida a conocer las controversias que surgen de las relaciones que se dan entre la administración pública y los particulares.

La jurisdicción contencioso-administrativo, estará conformada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo y por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo.

PODERES DEL JUEZ CONTECIOSO- ADMINISTRATIVO:

El juez Contencioso-Administrativo posee unos poderes generales previstos en el artículo 259 de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

1. Anular actos administrativos generales o individuales.
2. Condenar al pago de sumas de dinero.
3. Condenar a la reparación de daños y perjuicios por la responsabilidad administrativa.
4. Conocer de los reclamos derivados de la prestación de los servicios públicos.
5. Disponer lo necesario para restablecer las situaciones jurídicas infringidas.

CRITERIO JURISPRUDENCIAL:

La Ley que regula la jurisdicción contencioso-administrativa, no ha sido dictada hasta la actualidad por lo que la jurisprudencia en esta materia se presenta muy fructifera y vasta, la cual ha estado representada por avances.

En este sentido y en cuanto a la competencia que posee la jurisdicción, la Sala plomicito-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido en sentencia de fecha 7 de febrero de 2002 Caso CAVENAS, cuales actos están sujetos al control judicial por parte de los Tribunales Contenciosos- Administrativos, así esta sentencia concluyo :

“Ahora bien, señalado lo anterior procede esta Sala Político Administrativa a analizar las competencias atribuidas a la jurisdicción contencioso-administrativo por la Carta Magna de 1999 y en tal sentido se observa que conforme a lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución Vigente la Juririsdicciòn contencioso-administrativa, le corresponde al Tribunal supremo de Justicia y a los demàs Tribunales que determine la Ley; siendo competentes los órganos de dicha jurisdicción para conocerlos actos administrativos, generales o particulares”.

Por otro lado la Jurisprudencia reconoce la posibilidad que tiene el Juez en apreciar otros vicios distintos a los alegados por el recurrente (CPCA: 27/03/85).

Esta posibilidad de pronunciamiento del Juez, la jurisprudencia la ha referido a los vicios de orden público e virtud del cual él juez Contencioso tiene el poder y el deber de declararlos nulos (CPCA 6/12/82,21/3/85,24/10/85).

También la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 23 de octubre de 2002 , estableció lo siguiente:
(…omissis…) “las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a los fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.
Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho. (sic)”














CONCLUSIONES:

Todos los actos estatales están sometidos al Derecho y todos son controlables jurisdiccionalmente por razones de constitucionalidad o legalidad, en efecto, el sistema jurídico venezolano puede decirse que es un sistema cerrado de control jurisdiccional, conforme al cual ningún acto estatal escapa al control judicial.

Entonces, podemos afirmar que los actos administrativos, están sometidos al control jurisdiccional contencioso-administrativo, que corresponderá al Tribunal Supremo de Justicia (Sala Político Administrativa), a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo y a los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo.

Es importante señalar sobre este control contencioso-administrativo, que en Venezuela, es ejercido así un cuerpo de tribunales especializados en la materia, y que el mismo se realiza sobre todos los actos administrativos, pudiendo los tribunales declarar su nulidad.

Entonces, por mandato constitucional la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

BIBLIOGRAFIA:

1. BREWER-CARIAS ALLAN. Contencioso Administrativo. Tomo VII. Editorial Jurídica Venezolana.1997.
2. BREWER-CARIAS ALLAN. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Editorial Jurídica Venezolana. 1997.
3. BREWER-CARIAS ALLAN. La Constitución de 1999. Editorial Jurídica Venezolana. 2001.
4. BREWER-CARIAS ALLAN, RONDON DE SANSO HILDEGARD, HURDANETA TROCONIS GUSTAVO. Ley Organiza de Procedimientos Administrativos y Legislación Complementaria. Editorial Jurídica Venezolana. 2008.
5. LARES MARTINEZ ELOY. Manual de Derecho Administrativo. 10 Edición. 1996.
6. LEAL SALVADOR. Teoría del Acto Administrativo. Editorial Vadell Hmos.PIER.
7. PAOLO PASCIERI. Los Poderes del Juez Contencioso-Adsministrativo

PAGINAS WEB CONSULTADAS:

1. http://www.leyesvenezolanas.com/
2. http://www.tsj.gov.ve/






















ANEXOS

ANTECEDENTES A LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y CONCEPTOS BÁSICOS

I. ANTECEDENTES A LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y CONCEPTOS BÁSICOS

Durante mas de treinta años estuvo vigente la Ley de Carrera Administrativa, sistema de la Función Pública venezolana de carácter mixto, integrado por un sistema de administración de personal, propio de los sistemas abiertos de empleo público y por un estatuto de derechos, propio de los sistemas cerrados o de carreras puros. Dicha Ley pretendió regular los derechos y deberes de los funcionarios públicos, mediante el establecimiento de un sistema de administración de personal estructurado técnicamente sobre la base de méritos. Sin embargo, factores como el clientelismo, la falta de voluntad política para desarrollar un cuerpo de funcionarios al servicio del Estado y no de intereses particulares, sean éstos partidistas, sindícales, burocráticos o tecnocráticos, la desviación del legítimo ejercicio de la Administración Pública y las limitaciones del propio instrumento jurídico no lo hicieron posible.

El Sistema de la función pública de la Ley de Carrera Administrativa pretendió en su momento, estructurar un ámbito de la Administración Pública nunca antes atendido, sin embargo, su regulación, no alcanzó a prever la evolución de la propia administración, ni los efectos que sobre las relaciones estatutarias causaría el Derecho laboral.



CONCEPTOS BÁSICOS:

1.- FUNCIONARIO PÚBLICO: Aquel trabajador que desempeña funciones en un organismo del estado el cual puede representar cualquier poder público que exista ya sea ejecutivo legislativo o judicial, son también denominados servidores públicos.

2.- FUNCIONARIO DE CARRERA: Son aquellos sujetos que en virtud del nombramiento y concurso han ingresado a la carrera administrativa conforme lo determina la ley, desempeñando servicios con carácter permanente y gozando así de una estabilidad.

3.- FUNCIONARIO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN: Son aquellos sujetos que son designados y separados del cargo libremente con las limitaciones expresas en la ley quedando al libre arbitrio de la autoridad que los designó.
4.- FUNCIÓN PÚBLICA: Es el conjunto de derechos y obligaciones de una relación laboral especial con el patrono (estado Latu sensu), que es la administración pública en general bien sea Nacional Estadal o Municipal






II TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS ACTOS NULOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

Aspectos Constitucionales:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha ocasionado un conjunto de cambios en las instituciones y los regímenes que existían. Cambios éstos que no pueden ser desconocidos ni inobservados por los distintos agentes públicos (de elección popular y empleados públicos). Una de las grandes innovaciones que han traído el nuevo texto constitucional es la relacionada con el régimen de la función pública.
El artículo 146 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela señala que los servidores públicos son todos aquellos agentes de la Administración o que prestan servicios a la administración. Ahora bien, una cosa es que una persona preste servicio a la administración y otra cosa es el mecanismo utilizado para poder llegar a prestar sus servicios en la administración pública, (debido a que puede derivarse sus servicios a través de un ingreso por concurso público o por haberse sometido a una elección popular o al asumir un cargo de libre nombramiento y remoción o puede desempeñarse como trabajador bajo la figura de contratado y/u obrero). El mismo artículo 146 preceptúa el mecanismo que debe ser utilizado por las personas para adquirir la condición de Funcionario de Carrera y se infiere del mencionado artículo que adquieren esta condición por un acto de nombramiento que se produce como resultado de un proceso de selección denominado Concurso Público, que genera como efecto jurídico para el interesado la estabilidad absoluta al servicio de la administración Pública y en función pública
Si una persona no participa en un concurso publico, pudiera de todas maneras ser considerado como un servidor público, solamente que no tendría la estabilidad absoluta y se regiría su relación de empleo por las normas del Derecho laboral establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo.

En relación con el ingreso a la función constitucionalmente hablando, en principio las relaciones de prestación de servicios personales a la Administración Pública Venezolana deben tenerse por enmarcadas en la carrera administrativa, pero sólo hay “carrera administrativa” si media o se ha producido un concurso, pues existen ciertos casos de prestación de servicios personales a la Administración Pública sometidos a regímenes distintos al de la Carrera Administrativa (aún cuando no por ello dejan de ser Función Pública, como es el caso de los Funcionarios de Elección Popular). De este modo, y sólo con vista a lo establecido en el señalado articulo 146, ante una prestación de servicios personales a la Administración, sin que medie concurso de ingreso de quien presta sus servicios, y a falta de acto de nombramiento, puede entenderse que se está frente a una forma de función pública, pero no en un supuesto sometido a la carrera administrativa. Por su parte la Ley del Estatuto ha repetido la exigencia constitucionalmente establecida en cuanto a la necesidad de un concurso para que se produzca el ingreso a la Carrera Administrativa (y por ello el consecuente ingreso a la Función Pública), agregando una cláusula según la cual, ante la omisión del concurso se entiende como nulo cualquier nombramiento para un cargo de carrera. Como se puede observar el constituyente de 1999 ha sido muy riguroso en la forma de redactar el artículo 146, al considerar quienes pueden ser considerados como servidores públicos y quienes pueden tener estabilidad absoluta y en consecuencia gozar de la carrera administrativa, entendiendo este Juzgador que el legislador fue mucho mas rígido en la regulación y fusiono en el artículo 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo dispuesto en el artículo 146 y 25 constitucional; es decir, al declarar como nulos de nulidad absoluta los actos de nombramiento de funcionarios públicos de carrera en los casos en que no se hubiesen realizado los respectivos concursos.

Aspectos Legales:

La regulación del Estatuto de la función pública que a la Ley corresponde, tiene como límites primarios una serie de principios que ha recogido, de manera directa y expresa, el Texto Constitucional. Tales principios, como pretendemos señalar, otorgan garantía institucional al Estatuto funcionarial, lo cual quiere decir que con independencia de las opciones que asuma el legislador al momento de establecer el Estatuto, éste deberá siempre fundamentarse en los pilares constitucionales que conforman tales principios, sin que puedan relajarse o menoscabarse.
Se trata en concreto de cinco (05) principios constitucionales recogidos en la sección tercera, Capítulo I del Título IV de la Constitución de 1999: el deber de imparcialidad de los funcionarios públicos; la carrera administrativa como medio normal y necesario de ejercicio de la función pública; la reglamentación y límites a las remuneraciones de los funcionarios y al régimen de pensiones; y el deber de exclusividad en el ejercicio de cargos públicos. Téngase en cuenta que los antes mencionados son principios especiales del régimen estatutario de los funcionarios de la Administración, los cuales coexisten y se compaginan con otros principios comunes al ejercicio de cualquier función del Poder Público, como lo serían el Principio de Legalidad y de responsabilidad disciplinaria, penal y patrimonial del funcionario. Por ende, hemos de referirnos concretamente a los mencionados principios especiales del Estatuto de la función administrativa.

II.I LA CARRERA ADMINISTRATIVA, EL INGRESO POR CONCURSO PÚBLICO Y EL ASCENSO POR MÉRITOS COMO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

Otra de las innovaciones de la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es que enfatiza como Principio general en su artículo 146, que los cargos de los funcionarios públicos son de carrera y que sólo por vía de excepción podrán pertenecer a una categoría distinta de las que expresamente ella recoge: cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción y contratados.
Sección Tercera:
De la Función Pública


“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.”.(subrayado nuestro)

Haciendo un poco de memoria recordamos que la Constitución de la República de Venezuela de 1961, otorgaba reconocimiento constitucional a la carrera administrativa, al remitir a la Ley y su regulación, mas no era tan explícita en contemplarla como categoría general funcionarial. De manera que esta disposición constitucional postula, sin lugar a dudas, la existencia de un sistema cerrado o de función pública propiamente dicho a saber:


TÍTULO IV
DEL PODER PÚBLICO

Capítulo I
Disposiciones generales

“Art. 122. La ley establecerá la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social. Los empleados públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna. Todo funcionario o empleado público está obligado a cumplir los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio de su cargo.”.


La carrera administrativa ha sido recientemente definida como la categoría de aquellos funcionarios que habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente .
De esta definición debemos resaltar un segundo supuesto, dado que ahora ha sido elevado a rango constitucional: el ingreso a la carrera deberá ser por concurso público (fundamentado en los principios de honestidad, idoneidad y eficacia, párrafo segundo del artículo 146 de la Constitución), asimismo, el ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos. Esta exigencia del ingreso y ascenso por razones de mérito otorgará (en teoría) garantía de mayor eficiencia en el ejercicio de la función pública, y como lo expresa la Exposición de Motivos de la Constitución, buscará seleccionar a los mejores tanto en su aspecto ético, como de preparación técnica y profesional. Citando nuevamente a Parada Vázquez, el mérito es precisamente un signo diferencial de la función pública frente a la relación laboral de Derecho privado, pues la Administración está obligada, en todo caso, “a seleccionar y a promocionar al mejor”
Lo que nos interesa, en definitiva es destacar la garantía institucional de la que goza la carrera administrativa, lo cual quiere decir que conforme a la actual regulación constitucional la Ley deberá siempre partir del principio general de la carrera administrativa, del ingreso mediante concurso y del ascenso por méritos del funcionario.
Asimismo el ingreso a la carrera es materia que no puede depender de valoraciones discrecionales de la Administración, por el contrario, dependerá de valoraciones objetivas, tasadas por la Ley. Así lo establece expresamente la Exposición de Motivos de la Constitución . Lo anterior deriva de una consecuencia práctica de especial trascendencia, y que alude al control, en sede jurisdiccional, de los actos administrativos que se pronuncien sobre el ingreso a la carrera. El control judicial que de estos actos podrá ejercerse será pleno, en el sentido que esa decisión no podrá depender de apreciaciones libres y voluntarias. Lo propio cabe afirmar de las decisiones que se adopten sobre el ascenso, traslado, retiro o suspensión.

Esta panorámica general que someramente hemos planteado en relación con las bases constitucionales de la función pública, nos lleva a realizar una valoración positiva de las mismas, pues manteniendo vigente el modelo funcionarial consagrado en la Constitución de 1961, el nuevo Texto Fundamental ha enfatizado ciertos postulados de especial relevancia. En concreto, nos referimos al otorgamiento de rango constitucional expreso al Estatuto de la Función Pública; a la consagración del principio de uniformidad y generalidad de su ámbito de aplicación, principalmente la unidad de su ámbito territorial, y a la garantía institucional otorgada a la carrera administrativa, al ingreso por concurso y al ascenso por méritos.
Principios de suma trascendencia, pero que sin duda, requerirán de un correcto desarrollo legislativo y reglamentario y, fundamentalmente, de una cabal puesta en práctica a fin de alcanzar el ideal de la Exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de “sustentar el edificio de una Administración Pública moderna, dinámica y eficiente.”.



II.II.-INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA

Hemos tocado algunos aspectos de este tema al comentar los elementos y definiciones que caracterizan al funcionario de carrera conforme a los término de la Ley del estatuto de la función pública, cuando expresamos que aún hoy el ingreso a la Administración Pública Nacional, presenta serias deficiencias en virtud de no estar implementando el sistema de concursos en su totalidad, que constituye la base fundamental para hacer carrera en la administración pública.
En opinión del grupo la falla sólo puede achacarse a la Administración, de allí que nos inclinamos a favor del funcionario, en el sentido de que si a este no se le administra un concurso para su ingreso al servicio, su permanencia en el ejercicio del cargo le conferirá la idoneidad suficiente para ser considerado como funcionario de carrera en el momento en que el reconocimiento de tal cualidad le sea necesaria para la defensa y protección de los derechos que la Ley reconoce.
En la práctica se ha dado también la circunstancia de que ciertos organismos implementen sus propios regímenes de concurso, en cuyo caso hemos opinado que si éstos son idóneos pueden sustituir o suplantar los concursos ideales previstos en la Ley. En consecuencia si realizado el proceso de selección, el aspirante supera las pruebas que el propio organismo administra aquel se hace acreedor pasado el período de prueba de su calificación como funcionario de carrera.


II.III.-REGÍMENES DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO COMPARADO.

BOLIVIA
Artículo 2.- Objeto
El presente Estatuto, en el marco de los preceptos de la Constitución Política del Estado, tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad.

Artículo 12.- Principios Éticos
La actividad pública deberá estar inspirada en principios y valores éticos de integridad, imparcialidad, probidad, transparencia, responsabilidad y eficiencia funcionaria que garanticen un adecuado servicio a la colectividad.

Artículo 18.- Estatuto de la Carrera Administrativa
Se establece la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de sus funcionarios de carrera y la permanencia de éstos condicionada a su desempeño. La carrera administrativa se articula mediante el Sistema de Administración de Personal.
Fuente: Estatuto del Funcionario Público - 22 de octubre de 1999

CHILE

Artículo 12.-
El personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.

Artículo 13.-
Para ingresar a la Administración del Estado se deberá cumplir con los requisitos generales que determine el respectivo estatuto y con los que establece el Título III de esta ley, además de los exigidos para el cargo que se provea. (Ley 19653). Todas las personas que cumplan con los requisitos correspondientes tendrán el derecho de postular en igualdad de condiciones a los empleos de la Administración del Estado, previo concurso.
Fuente: Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley 18575

ECUADOR

Artículo 1.- Definición
La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso. Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito.

Artículo 3.- Campo de aplicación
Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional, Departamental, Distrital, Municipal y sus entes descentralizados.

Artículo 7.- Provisión de los empleos de carrera
La provisión de los empleos de carrera se hará, previo concurso, por nombramiento en período de prueba, o por ascenso.
Fuente: Ley sobre la Carrera Administrativa – Ley 443

COLOMBIA

Artículo 124.-
La administración pública se organizará y desarrollará de manera descentralizada y desconcentrada. La ley garantizará los derechos y establecerá las obligaciones de los servidores públicos y regulará su ingreso, estabilidad, evaluación, ascenso y cesación. Tanto el ingreso como el ascenso dentro del servicio civil y la carrera administrativa, se harán mediante concursos de méritos y de oposición. Solo por excepción, los servidores públicos estarán sujetos a un régimen de libre nombramiento y remoción. Las remuneraciones que perciban los servidores públicos serán proporcionales a sus funciones, eficiencia y responsabilidades. En ningún caso la afiliación política de un ciudadano influirá para su ingreso, ascenso o separación de una función pública.
Fuente: Constitución Política

Artículos 4 y siguientes y otros .- Sistema de Calificación de Servicios
El procedimiento para el concurso a las plazas vacantes así como para los ascensos se realizará vía convocatoria, abierta o cerrada. La misma que debe contener en su formulación precisiones acerca del puesto vacante, su denominación, la existencia de partida presupuestaria, los requisitos pormenorizados así como el lugar y fecha de la presentación de documentos. La persona ganadora del concurso de merecimientos y oposición estará sujeta a un período de prueba de hasta seis meses, de acuerdo a la ley.

Artículos 59 y 109.- Cesación de funciones
La terminación de la relación laboral se suscita por las siguientes causales: Renuncia voluntaria, retiro con pensión jubilar, invalidez absoluta, supresión del puesto, haber lugar a formación de causa penal contra el servidor, pérdida de los derechos de ciudadanía, destitución, muerte y remoción.
Fuente: Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa




PERU

Artículo 1.¬ Objeto
Carrera Administrativa es el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores públicos que, con carácter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la Administración Pública. Tiene por objeto permitir la incorporación de personal idóneo, garantizar su permanencia, asegurar su desarrollo y promover su realización personal en el desempeño del servicio público. Se expresa en una estructura que permite la ubicación de los servidores públicos según calificaciones y méritos.

Artículo 12.- Requisitos para el ingreso a la Carrera Administrativa:
Ser ciudadano peruano en ejercicio; acreditar buena conducta y salud comprobada; reunir los atributos propios del respectivo grupo ocupacional; presentarse y ser aprobado en el concurso de admisión; y los demás que señale la Ley.

Artículo 34.- Conclusión de la carrera
La cual se suscita por: Fallecimiento; renuncia; cese definitivo y destitución.

Artículo 35.- Causas justificadas para cese definitivo de un servidor
Límite de setenta años de edad; pérdida de la nacionalidad; incapacidad permanente física o mental; y ineficiencia o ineptitud comprobada para el desempeño del cargo
Fuente: Ley de Bases de la Carrera Administrativa – Decreto Legislativo 276

VENEZUELA

Artículo 146.-
Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.
Fuente: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999.

Artículo 40.-
El proceso de selección de personal tendrá como objeto garantizar el ingreso de los aspirantes a los cargos de carrera en la Administración Pública, con base en las aptitudes, actitudes y competencias, mediante la realización de concursos públicos que permitan la participación, en igualdad de condiciones, de quienes posean los requisitos exigidos para desempeñar los cargos, sin discriminaciones de ninguna índole.

Serán absolutamente nulos los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias públicos de carrera, cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con esta Ley.
Fuente: Ley del Estatuto de la Función Pública.

III. ARTICULO 40 DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

“Artículo 40. El proceso de selección de personal tendrá como objeto garantizar el ingreso de los aspirantes a los cargos de carrera en la Administración Pública, con base en las aptitudes, actitudes y competencias, mediante la realización de concursos públicos que permitan la participación, en igualdad de condiciones, de quienes posean los requisitos exigidos para desempeñar los cargos, sin discriminaciones de ninguna índole.

Serán absolutamente nulos los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias públicos de carrera, cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con esta Ley.”.

El artículo 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece una sanción de NULIDAD ABSOLUTA de los nombramientos irregulares, y expresamente señala, que esto sucede cuando no se hubiera realizado el respectivo concurso. Esto, que en buena lógica era obvio, debía ser incluido en cualquier reforma de la Ley de Carrera que pretendiera obligar ( o cuando menos dificulta) los ingresos que se pretendieran realizar infringiendo las normas legales, lo cual arropa (evidentemente) los supuestos ingresos declarados o reconocidos por la jurisprudencia sin la mediación de un concurso.


IV.- ANEXOS JURISPRUDENCIAS Y DICTÁMEN EMANADO DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL























República Bolivariana de Venezuela
Universidad Santa María
Postgrado Derecho Administrativo
Primer Semestre. Sección A16
Teoría del Acto Administrativo
Prof. Oscar Leal
Caracas.-





TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS ACTOS NULOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Doctrina y Jurisprudencia).






Maria Elena Jaspe C.I. 10.625.396
Miguel A. Lucero G. C.I. 12.716.067
Zhandra T. Zamora C. C.I. 13.490.112





BIBLIOGRAFÍA


Quintana Matos Armida, La Carrera Administrativa, segunda edición, colección estudios jurídicos, editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1990.

Meier E. Enrique, Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo. Segunda Edición Ampliada y Actualizada Editorial Jurídica ALVA, SRL, 2001
Rondón de Sansó, Hildegard. El Funcionario Público y la Ley Orgánica del Trabajo. Colección Estudios Jurídicos. Nº 51. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1991.
Rondón de Sansó, Hildegard. El Sistema Contencioso Administrativo de la Carrera Administrativa. Ediciones Magon. Caracas. 1971.
Régimen Jurídico de la Función Pública en Venezuela, Homenaje a LA Doctora Hildegar Rondón de Sansó, Funeda, segunda edición, tomo I, caracas 2005.

Sainz Muñoz Carlos, Derechos y Deberes de los Funcionarios Públicos, Tercera edición, Página 59, Editorial CEDIL, 2004.

Sainz Muñoz Carlos, Derechos y Deberes de los Funcionarios Públicos, Tercera edición, Página 59, Editorial CEDIL, 2004.
República de Venezuela. Constitución de la República de Venezuela, 1999.
República de Venezuela. Constitución de la República de Venezuela, 1961.
República de Venezuela. Decreto Ley del Estatuto de la Función Pública. Gaceta Oficial Nº 37.522 del 6 de septiembre de 2002.
República de Venezuela. Ley de Carrera Administrativa.
http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/Corrupcion













ÍNDICE

I. ANTECEDENTES A LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y CONCEPTOS BÁSICOS

II TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS ACTOS NULOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

II.I LA CARRERA ADMINISTRATIVA, EL INGRESO POR CONCURSO PÚBLICO Y EL ASCENSO POR MÉRITOS COMO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

II.II.-INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA
II.III.-REGÍMENES DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO COMPARADO.

III. ARTICULO 40 DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

IV.- ANEXOS JURISPRUDENCIAS Y DICTÁMEN EMANADO DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

NOCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAS DIFERENTES ESCUELAS ORIGINARIAS.

INTRODUCCIÓN


El acto administrativo como expresión directa del Derecho Público se deriva de la evolución de sistemas jurídicos autoritarios donde los monarcas modificaban las situaciones subjetivas de los súbditos ejerciendo su poder de imperio dejando casi de lado el interés colectivo.

Según la doctrina patria el acto administrativo puede definirse como toda manifestación de voluntad de carácter general o particular emanada de los órganos y entes del estado en ejercicio de una potestad administrativa , legislativa o jurisdiccional, asimismo se considera como tal la declaración de voluntad de los órganos Poder Legislativo y Judicial en ejercicio de funciones administrativas, incluso legislativas para el último poder.

La presente investigación se centra en precisar los antecedentes de la teoría del acto administrativo, desde sus inicios en la Revolución Francesa hasta su transformación en diversos países del mundo, paseando específicamente por Alemania e Italia, para culminar con las preceptos que más han influido en nuestro derecho administrativo venezolano.

El objetivo primordial consiste en identificar los distintos aportes que efectuaron las escuelas europeas a la concepción del derecho administrativo nacional como hoy es conocido, así como conocer aquellos aspectos ajenos a nuestro ordenamiento que resulten interesantes a los fines de sopesar esos modelos jurídicos primigenios con el sistema legislativo nacional como base para la consecución de los fines del estado a través de la actividad administrativa.

En atención a ello, la presente monografía se ha estructurado en un orden lo más cercano posible a la ocurrencia de la construcción del derecho administrativo, ubicando en primer lugar a la nación de Francia, para luego continuar con Alemania, Italia y Venezuela, revisando básicamente la reseña histórica del derecho en cada una de esos Estados, la concepción de la función administrativa, características relevantes, el acto administrativo propiamente dicho su clasificación y premisas fundamentales.

NOCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAS DIFERENTES ESCUELAS ORIGINARIAS.

1.-LA DOCTRINA FRANCESA.
1.1.-Antecedentes de creación.
La doctrina del Derecho Público coincide en ubicar el origen de la noción de acto administrativo en Francia, con el principio de la separación de poderes. En efecto, al triunfar la Revolución Francesa en el año de 1789, se produjo una circunstancia histórica que se convirtió en el fundamento de la jurisdicción administrativa e indirectamente del mismo derecho administrativo. Esa circunstancia fue la desconfianza de los hombres de la revolución hacia los Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los organismos encargados de administrar justicia en esa época. Además la teoría de la tridivisión de los poderes en ramas diferentes y separadas, hizo pensar que las labores jurisdiccionales debían estar completamente separadas de la administración. En consecuencia, mediante textos de carácter legal, se prohibió a los jueces, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse en los asuntos de la administración.


Ley 16-24 de agosto de 1790, estableció que “las funciones judiciales son y continuarán siendo separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse de ninguna manera en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos los funcionarios de la administración por razón de sus funciones". (http://www.zur2.com/fcjp/112/cosimina.htm)


En ese mismo sentido la ley del 16 Fructidor, año III, prohibió a los tribunales conocer los actos de la administración de cualquier especie que ellos fueren. Sin embargo, esta prohibición tenía graves consecuencias, ya que la Administración no tendría un juez que juzgara su conducta, y los gobernados no tenían una autoridad ante la cual pudiesen dirigir peticiones en caso de que la Administración actuase ilegalmente. Ante esta situación se estableció la institución de la administración-juez, según la cual, las reclamaciones contra la Administración eran resueltas por ella misma. Fue así como, mediante la Constitución de 1799, obra de Napoleón, se creó el Consejo de Estado como una imitación, en algunos aspectos al antiguo Consejo del Rey, distinguiéndose entre sus funciones el de consulta, contenciosas y de casación, además, de preparar los proyectos de decisiones que debía tomar el Jefe de Estado. De igual forma, se crearon en los departamentos los Consejos de Prefectura con la función de asesorar al prefecto en la misma forma que el Consejo de Estado lo hacía respecto del Jefe de Estado.
Ahora bien, en materia de conflictos administrativos se presentaba el fenómeno de la "justicia retenida", en el sentido que si bien los organismos asesores estudiaban el caso y proponían la solución, el jefe del ejecutivo "retenía" el poder de tomar propiamente esa decisión. En efecto, con el fin de separar la asesoría en materia de conflictos de todos los demás aspectos, se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa, encargada de centralizar todos los asuntos contenciosos que eran presentados al Consejo de Estado. Siendo así, y a pesar de que la justicia administrativa seguía retenida en manos del jefe del ejecutivo, empezó a considerarse que en la práctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado, ya que el Jefe de Estado sólo se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que éste le proponía. Ese auge del Consejo de Estado trajo como consecuencia que mediante Ley del 24 de mayo de 1872, se le reconociera carácter jurisdiccional y se instalara el sistema de justicia delegada. Con la justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo quien tomaba las decisiones, sino que ellas correspondían directamente al Consejo de Estado, haciéndolo "en nombre del pueblo". Igualmente, en ese momento se creó el Tribunal de Conflictos, con el fin de resolver las dudas que se presentaran referidas a la competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos, es decir, se creó claramente el sistema de la "dualidad de jurisdicciones". Así las cosas, y a partir de la separación de los poderes del estado y el advenimiento de un conjunto de normas diferentes que regula la actividad de la administración con los particulares, se da origen a la noción de acto administrativo.
Siendo así, la primera definición doctrinaria de acto administrativo surge, bajo el famoso Repertorio del jurista MERLIN, como “… una resolución, una decisión de la autoridad administrativa, o una acción, un hecho de la administración que tiene relación con sus funciones” (Vid.http://www.usa.edu.co/postgrados/material_derecho_administrativo/Colomb3.doc)

1.2.-Criterios referenciales para delimitar la competencia de los Tribunales Administrativos y los Judiciales.
1.2.1.-Actos de Potencia Pública: El criterio Instrumental para delimitar la competencia de los tribunales judiciales, llego a precisar que no debe considerarse que escapan de pleno derecho a la competencia judicial, los actos emanados de la administración o toda operación cumplida por ella, sino solamente a los actos que se relacionan al ejercicio de la potencia pública, aquí ya no prevalece el principio de igualdad entre la Administración y el individuo, sino el principio de autoridad, que viene a ser el derecho de mandar de una parte y el deber de sumisión de la otra.
El tratadista Stassinopoulos, define la potencia pública, como aquellos actos por los cuales los órganos dan ordenes a los ciudadanos y que por su naturaleza no pueden ser dictados por personas privadas. Los actos que la Administración cumple en virtud de ese conferimiento son: las órdenes, prohibiciones, sanciones, los derechos que se otorgan, en fin son todos aquellos actos que llevan la marca de un poder propio.
El tratadista francés Edourd Laferriere, señalaba que la prohibición hecha a los Tribunales para conocer de los actos de potencia pública, comportaba una excepción, y es que esta prohibición no se aplica, a menos en parte a los Actos Reglamentarios, ya que son actos administrativo de una naturaleza particular, cuya anulación no deja de pertenecerle a las autoridades administrativas, pero sobre los cuales los tribunales judiciales pueden excepcionalmente determinar el sentido y apreciar su legalidad cuando son llamados a asegurar una sanción penal. Aquí la competencia Judicial no deriva de la naturaleza del acto sino de los derechos que le son inherentes al ejercicio de la justicia penal.
1.2.2.-Actos de Gestión: Fueron identificados como aquellos que la Administración cumple en su calidad de gerente y de intendente de los servicios públicos, son actos que no necesitan ningún uso del poder del Estado, incluye los contratos celebrados por la administración para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, subasta de propiedad pública, en fin todos los actos de gestión, que podrían ser cumplidos por personas privadas. En los actos de gestión el interés público los motiva, pero la potencia pública no intervine para nada.
Esta distinción servía de línea de demarcación entre el Derecho Público y el Privado y, al mismo tiempo determinaba la competencia de los Tribunales Jurisdiccionales y Administrativos. Después de una larga evolución un nuevo elemento fue finalmente utilizado, que es la noción de servicio público.
El doctrinario Stassinopoulos, explica que la conjunción de la potencia pública y la noción de servicio público deben estar íntimamente relacionadas en razón de que si la potencia pública ha sido conferida al Estado para realizar sus fines, esta potencia pública debía acompañarse a todos los actos del Estado. Se debe concluir que la potencia pública acompaña a todo acto del Estado que se refiera al funcionamiento de un servicio público cualquiera, aunque éste no ejerza de manera manifiesta la potencia pública.
1.3.-La Escuela del Servicio Público o Escuela de Burdeos y su fundador León Duguit.
Al referirse al acto administrativo Duguit, recuerda que sólo hay tres categorías de actos jurídicos: i.-los actos-regla, aquellos que son creados con la intención de que se produzca una modificación en las reglas de derecho, ejemplo: los reglamentos; ii.-los actos condición, esto es, todo acto que determina a un individuo una norma que anteriormente no le era aplicable, ejemplo: el matrimonio; iii.-los actos subjetivos, cuando se produce a cargo de un sujeto una obligación especial, concreta e individual que no había sido creada por el derecho objetivo; el tipo por excelencia de acto subjetivo es el contrato.
Los primeros de las categorías actos-reglas forman el contenido de la función legislativa. Los actos-condición y los actos- subjetivos forman los de la función administrativa. De modo que la definición de los actos administrativos son todos los actos subjetivos y todos los actos condición elaborados o dictados por un órgano o un agente público.
Duguit hace referencia a los servicios públicos de esta manera: se está de acuerdo en dar el nombre de actos administrativos a todas las operaciones de orden material que son hechas para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos. Estos actos entran en el contenido de la función administrativa considerada desde el punto de vista jurídico, es decir actos cumplidos por el agente público con la intención de que, como consecuencia, se produzcan un efecto de derecho. Los actos de orden material que realizan los agentes públicos para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos son innumerables: entre ellos se destaca: las operaciones militares, marítimas, los trabajos públicos, los actos materiales de ejecución sobre las personas y las cosas. En cuanto a los actos administrativos son los que presentan caracteres jurídicos, es decir, actos cumplidos por el agente público con la intensión de que, como consecuencia, se produzca un efecto de derecho. Termina diciendo este autor que la mayor parte de los actos administrativos no son verdaderas ejecuciones de leyes, por ejemplo cuando un Ministro celebra un contrato en nombre del estado, no se ve cual ley es la ejecutada, el Ministros sólo actúa dentro de los límites de la competencia que le otorga la Ley.


1.4.-Maurice Hauriou y sus ideas.
Para Hauriou el derecho administrativo francés es un derecho de equidad basado en 1a prerrogativa de la Administración, lo que explica de la siguiente manera:
Es un derecho de equidad en el mismo sentido que el derecho de equidad ingles, por diferenciarse del derecho común en sus orígenes y principios, en sus orígenes, por proceder de la concesión del gobierno, mientras que la ley común surge de la voluntad popular, en sus principios porque se inspira en ideas sociales distintas de la estricta justicia distributiva, basada en la prerrogativa de la administración, porque regula las relaciones entre la Administración y los administrados, admitiendo entre las dos partes una desigualdad fundamental, reconociendo que la Administración está sustraída al derecho común y concediéndole jurídicamente privilegios. Señala a su vez, que todos los países que gozan de prerrogativas legales poseen un autentico derecho Administrativo

Manifiesta que la originalidad del régimen administrativo francés es que la idea de servicio se haya unido al poder ejecutivo, manteniéndose cerrada por el principio de la separación de poderes. Casi al final de su existencia Hauriou afirma que el régimen administrativo, francés tiene dos nociones fundamentales: primero, el servicio público como la obra a realizar por parte de la Administración pública y segundo, el poder público como medio de realización.




2.- LA DOCTRINA ALEMANA
2.1. Antecedentes (Origen y fundadores)
El Derecho administrativo alemán nace alejado del derecho administrativo francés por cuanto, no fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino del fruto de una lenta transformación ocurrida en cada uno de sus territorios. En cada período se observó criterios jurídicos de antiguas concepciones que fueron superadas progresivamente, en este sentido, se observa que de una época a otra varían las concepciones acerca del alcance de los fines del Estado.
Según Fleiner el Derecho germánico de la edad media no hizo diferencia entre el Derecho Privado y el Derecho Público, pues estas facultades emanaban de un derecho de igual naturaleza. En este sentido se indica lo siguiente:


“A comienzos del siglo XVI, en el naciente Estado policía, el ius politae concedió al príncipe el derecho y la obligación de obviar con su autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de los ciudadanos, con lo cual se empezó a otorgar un poder absoluto al príncipe, pues los nuevos fines del Estado autorizaron al príncipe a intervenir en la vida de los ciudadanos, intervención que en sus orígenes no tenía, en principio, ninguna limitación legal.”


Para remediar tal situación se desarrolló la Doctrina del Fisco, la cual se destacó por el intento de lograr la protección jurídica para el súbdito frente a los actos soberanos de la autoridad. En resumen, dicha doctrina implicó el sometimiento de la administración a ley común y a la jurisdicción ordinaria.

Forsthoff expresa lo siguiente:
“…allí donde hay Estado, hay administración, y allí donde hay administración hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya ciencia del derecho, hay también ciencia del derecho administrativo…”


En Alemania la justicia se organizó con independencia del príncipe, pero tanto la administración como la jurisdicción estaban por debajo de la legislación que se constituyó en el poder supremo del Estado, imponiendo normas que vinculaban jurídicamente a la administración. En el transcurso del siglo XIX se crearon los tribunales contenciosos administrativos, siendo ésta una jurisdicción administrativa independiente de las autoridades gubernativas, la cual se encarga de juzgar a la administración si lesiona los derechos de los particulares, por tanto, en esta época nace el Derecho administrativo en Alemania.

Algunos de los tratadistas del Derecho Administrativo Alemán son los siguientes:

2.2. La Concepción de Otto Mayer
Define el acto administrativo como aquella decisión que corresponde a la autoridad administrativa y que determina frente al súbdito en un caso concreto lo que ha de ser derecho para éste. Este es el concepto más restringido de acto administrativo. Abarca los actos de autoridad administrativa con carácter impositivo, excepción hecha de los Reglamentos.

Este doctrinario expresa que el gobierno comprendía la actividad total del Estado y motivado a la evolución de éste, la legislación, la administración y la justicia se han ido separando de su eje central.

En este sentido, la primera en separarse es la justicia, la cual esta definida como la actividad del estado y mediante el poder público se mantiene el orden jurídico, esta actividad pertenece a los tribunales encargados de la aplicación del derecho civil y del derecho penal. Igualmente expresa que la justicia no sólo está sometida a la jurisdicción propiamente dicha sino también a la jurisdicción voluntaria.

La legislación se separa con la formación del derecho Constitucional. Afirma Mayer que existe una distinción entre la ley formal y ley material. La primera que es la forma Constitucional la cual es destinada a producir la regla del derecho y, por tanto, servirá para la generalidad de los actos. La ley material en cambio se reconoce por la forma de emisión del acto, por cuanto poseen características del acto administrativo; entre éstos se destacan los Reglamentos y las Ordenanzas.

Definiendo así a los reglamentos como aquellos actos administrativos establecedores de derecho, por cuanto regula jurídicamente una pluralidad de casos. En la Monarquía absoluta, para establecer si un acto está inmerso en la definición de Reglamento, habría que examinar cada caso, por cuanto existía un desconocimiento de la naturaleza jurídica del acto que se trataba.

En este orden de ideas, las Ordenanzas se definen como actos de la administración, las cuales se encuentran distinguidas de la ley formal. El Estado absoluto y la ciencia política de la época se reservan el término de ley para la autoridad suprema del Estado; así, las ordenanzas comprenden las disposiciones de carácter general decretadas por los órganos delegados por el Monarca, lo cual no se cumplía en un sentido estricto, no obstante cuando se cumplía, la ley y las ordenanzas coincidían por el simple hecho de proceder de órganos que gozaban de competencia tanto legislativa como ejecutiva.

2.3. La Teoría de Georg Jellinek
Este autor señala que la doctrina alemana ha rechazado la teoría llamada la división de los poderes del Estado, en la que a cada poder correspondía una función específica del estado, tal como estaba concebida por Montesquieu. De este modo, en lugar de la teoría de la división de los poderes, la doctrina alemana adopta la teoría de la división de las funciones.

Conforme a esta doctrina el Estado puede manifestarse cuando crea reglas abstractas que necesitan de una actividad que las haga realizar o cuando actúa de manera inmediata y directa sobre los problemas que le competen, de acuerdo con las normas abstractas o dentro de los límites que las mismas establecen.

En este sentido, se pueden establecer dos funciones en el Estado que son:
1. Función Normativa
2. Resolución de los problemas determinados y concretos, mediante actividades individualizadas dirigidas hacia ese fin.

Asimismo, esta teoría expresa que desarrolla tres funciones materiales del Estado:

1. La Legislación, la cual establece normas jurídicas abstractas que regulan una pluralidad cosas.
2. La jurisdicción determina en casos individuales el derecho incierto o cuestionado.
3. La Administración, es la que resuelve problemas concretos de acuerdo a normas jurídicas o dentro de los límites de ésta. Se indica además que la administración es la actividad del Estado y por tanto, queda separada de la legislación y la justicia.
Las funciones formales son ejercidas por los órganos legislativos, judiciales y administrativos, pero las funciones materiales no se corresponden con los mismos órganos. Así la administración, en sentido formal tiene una potestad reglamentaria de la cual participa en la legislación material. Los órganos legislativos no se limitan a la función legislativa, sino que además participan en ciertos actos administrativos realizados en forma de ley, además de actividades y funciones administrativas que acompañan a la legislación en sentido material. Igualmente, los tribunales ordinarios ejercen funciones administrativas, por ejemplo: registros.

Se entiende entonces que no existe coincidencia material (objetiva) de la legislación, administración y jurisdicción con la actividad formal (subjetiva) de los órganos legislativos, administrativos y judiciales.

2.4. Adolf Merkl y su doctrina
Indica que se entiende por administración, toda actividad jurídica referida a la actividad del Estado para alcanzar determinados fines.

Basa su Doctrina en una diferencia con respecto a las respectivas distancias a la Constitución, reconoce que ésta es el fundamento de toda la actividad estatal, tanto de la legislación como de la administración, la diferencia entre ambas es que la Constitución representa para la legislación un fundamento inmediato, mientras que para la administración es mediato y a través de la legislación.

Expresaba que la división tripartita de “poderes” del Estado se reduce a dos campos de funciones jurídicas dependientes de la Constitución:
• La Legislación que es la ejecución de la Constitución.
• La ejecución que se refiere a la ejecución de la Legislación.
Merkl entiende como administración lo siguiente:


“... la suma de funciones estadales... que pueden ser condicionadas por la forma de precepto jurídico que se llama instrucción, incluidas también aquellas funciones que no pueden ser condicionadas por las instrucciones, las que corresponden los órganos que sólo poseen el derecho y no el deber respecto a esas instrucciones.”


2.5. Clasificación y características del Acto Administrativo.

La doctrina administrativa distingue la siguiente clasificación de los actos administrativos:

• Actos Jurídicos, en los que se destacan las ordenanzas, disposiciones y cualquier tipo de contratos en los que el Estado sea el contratante.

• Meros Actos, en los que se destacan el ejercicio de la coacción por parte de los cuerpos policiales, como detenciones.

• Actos Administrativos Generales: Reglamentos y Ordenanzas, previamente definidos.

• Actos Individuales de la Autoridad Administrativa. Lo que los caracteriza, a diferencia de las ordenanzas generales, es su efecto de generar derechos para casos individuales.

• Actos Constitutivos: son aquellos actos que, en virtud del poder legal de las autoridades competentes, crean nuevas relaciones jurídicas se modifican o las extinguen.

• Actos Declarativos: se entienden por aquellos que regulan relaciones concretas de la vida subsumiéndolas en forma obligatoria, a la manera judicial bajo una norma jurídica determinada, fijándose así autoritariamente las relaciones jurídicas.








3.- LA DOCTRINA ITALIANA
3.1. Antecedentes del Derecho Administrativo y del Acto Administrativo
En los Estados preconstitucionales las normas que eventualmente regulaban el desarrollo de la función administrativa tenían generalmente el carácter de normas internas, dictadas por el monarca para la buena marcha de la administración sometida a él y, por tanto, obligatorias para sus órganos, pero no obligatorias para la propia autoridad suprema de ese Estado, de manera que no constituían garantía alguna de los derechos de los súbditos.

Los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia del Derecho Administrativo en Italia fueron aportados por Gian Domenico Romagnosi quien no llegó a formar una escuela como tal y permaneció como un pensador aislado. Posteriormente vinieron los aportes de autores como G. Manna, F. Persico, De Gioannis Gianquinto, L. Meucci, G. Mantellini, los cuales sin embargo tampoco lograron edificar una escuela de la disciplina jurídica administrativa.

Narra Rodríguez Rodríguez que los orígenes del derecho administrativo en este país, según trata la doctrina, está demarcada por una evolución del sistema normativo de la administración pública. En este sentido, es contundente Alessi en afirmar que “el sistema de normas obligatorias para la administración, reguladoras del ejercicio de la función administrativa y que constituyen una garantía para los intereses y los derechos de los súbditos que puedan ser lesionados por el ejercicio de la citada función” nace con la formación del reino. Para el efecto señala que el Estado italiano se formó por la cohesión de las otras regiones italianas al Reino de Piamonte (reino que lideró la reunificación italiana convirtiendo a Vittorio Emmanuele II en rey de Italia en 1862.), de tal forma que los orígenes del ordenamiento administrativo italiano se encuentran en el ordenamiento sardo-piamontés, el cual, a su vez, surgió gradual y profundamente influido por el ordenamiento francés de la época napoleónica y posnapoleónica, aun después de la restauración. Finalmente, en el nuevo Reino se extendió a otras provincias parte de la legislación piamontesa, pero también se promulgaron nuevas leyes, entre las cuales se destaca la Ley 2248 de 20 de marzo de 1865, denominada “Ley sobre la unificación administrativa del Reino”, con sus respectivos anexos que contenían las leyes fundamentales del Estado, la ley provincial y municipal, la ley sobre seguridad pública, la de sanidad, la del Consejo de Estado, la de lo contencioso administrativo y la de obras públicas.

La doctrina italiana del derecho administrativo se divide en dos períodos históricos. El primero, posterior a la unificación italiana, en la que un sector muestra una fuerte influencia de la doctrina francesa y otro inspira su construcción en los esquemas, sistemas y principios del derecho privado. Dicha unificación se produce al tiempo de la alemana, las tendencias autoritarias eran muy marcadas y las mismas tuvieron una fuerte repercusión en las ciencias jurídicas particularmente el derecho constitucional y el administrativo.

Perez Luciani afirma que en la segunda etapa, durante las últimas décadas del pasado siglo, se produce una perturbación, porque la ciencia del Derecho Administrativo abandona los resultados, los métodos y hasta la cultura entera de la época precedente y recomienza desde otro principio, partiendo de otras premisas. La doctrina toma rumbos diferentes: el democratísimo sustituye al estatalismo, y a la influencia germana a la francesa.

3.2. Definición y Características de Acto Administrativo
Quien posteriormente sí formaría la escuela moderna de Derecho Administrativo será el ilustre Orlando, que tuvo como seguidores a autores como Cammeo, Ranelletti y Santi Romano.

Cammeo acepta y señala que las funciones del Estado son esencialmente tres: la legislativa, la judicial y la administrativa. En este sentido define la función administrativa como la actividad del Estado en el ejercicio de la cual provee, en los casos concretos, al logro de los fines del mismo Estado.

Dentro de la categoría de actos administrativos Cammeo incluye los negocios jurídicos emanados de la administración y que producen efectos jurídicos de derecho privado entre ella y los ciudadanos, así como los actos jurídicos de derecho privado son o deben considerarse entre los actos administrativos.

Por su parte concluye Ranelletti que el acto administrativo puede concebirse en un sentido material y en un sentido formal, lo define entonces como: “toda declaración de voluntad, de juicio, ciencia etc, de un órgano del Estado (legislativo, jurisdiccional, administrativo) que contiene un acto de administración, esto es, desarrollo de la actividad de administración. Tal puede ser una ley (aprobación del presupuesto), los actos de nombramiento de los empleados de las Cámaras; o también un acto de la autoridad judicial ordinaria en la actividad de jurisdicción voluntaria y un acto de un órgano administrativo, cuya actividad es de su competencia normal. Todo lo cual representa el significado material del acto administrativo.

El significado formal, según el autor, se corresponde a la definición previamente reseñada con exclusión de la ley y la sentencia, en virtud de la forma o figura del acto.

Romano por otro lado asevera que los actos estrictamente administrativos consisten en una “declaración de voluntad o de ciencia de la autoridad administrativa que tenga o produzcan efectos para determinadas relaciones o situaciones jurídicas, tanto internas como externas en la que esté interesada la administración pública.”

Las tendencias de Zanobinni, citado por Pérez Luciani, todavía se inclinaban a las doctrinas germánicas sobre la división de poderes y de funciones del Estado, el apego a construcciones de marcado sabor privatístico, acepta como concepto de acto administrativo “cualquier declaración de voluntad de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.” Como se había mencionado mantiene su influencia del derecho privado, particularmente en el desarrollo de los llamados elementos del acto administrativo que se resumen en el sujeto, el objeto, voluntad, el contenido y la forma.

Sandulli precisa que quedan fuera de la noción de acto administrativo el emanado de órganos extraños a la Administración, a pesar de que su contenido responda a una naturaleza substancialmente administrativa al igual que los emanados del aparato administrativo del Estado o de otros entes públicos que desarrollen actividades de derecho privado. Tampoco reúnen la condición de actos administrativos aquellas actividades materiales cumplidas por las autoridades administrativas, fuera del ejercicio de una potestad administrativa.

Desde la perspectiva de Giannini la acción administrativa se desenvuelve siempre mediante grupos de actos, esto es, de procedimientos y nunca o casi nunca por actos aislados. A su vez, la jurisprudencia diferencia los actos administrativos instrumentales (de trámite) de los actos definitivos (proveimientos administrativos), de los cuales los primeros sirven como bases preparatorias para la emisión de los últimos, lo que finalmente implica la modificación de los intereses subjetivos de los particulares.

Afirma también este autor lo siguiente: “Provvedimenti Amministrativi: Essi costituiscono un attuazione diretta del principio istituzionale dell'atto formale, cioé del principio che, nel nostro ordinamento, ha appunto la; funzione di regolare i repporti autoritá-libertá. Di conseguenza i provvedimenti amministrativi ispondono tutti al principio di legalitá, e di nominativitá.”.

Lo cual puede ser interpretado como: el proveimiento administrativo, [término propuesto por algunos autores alemanes y acogido por los italianos para denominar al acto mediante el cual la autoridad administrativa en tutela del interés colectivo ejerce su potestad incidiendo en las intereses subjetivos del particular] es una actuación directa del principio institucional del acto formal, esto es, del principio que tiene la función de regular las relaciones autoridad-libertad. En consecuencia, los proveimientos administrativos responden, todos, a los principios de legalidad y nominatividad (tipificidad).




Enseña Perez Luciani que


“(…)A esta (…) concepción [refiriéndose a la definición de proveimiento administrativo aportada por Giannini] hasta hoy no superada se añade una reformulación de los elementos o requisitos del proveimiento administrativo, separando los elementos que denomina esenciales donde se agrupan la voluntad, el objeto, motivo y la exteriorización y el grupo de pseudos elementos que llamados así por no formar parte del acto sino ser caracteres de la figura subjetiva autora del acto, como la competencia y la legitimidad, a las cuales se añade el elemento externo del presupuesto o presupuestos. (…)”

















4.- DOCTRINA VENEZOLANA

La expresión «acto administrativo» aparece tardíamente en la normativa jurídica venezolana. En los textos constitucionales sólo aparece por primera vez en la Constitución del año de 1931 entre las disposiciones que se refieren al Poder Judicial y, más precisamente, entre las atribuciones del Tribunal Supremo que tenia por nombre «Corte Federal y de Casación». El texto era bastante preciso y distinguía claramente tres, aspectos:
a) la declaratoria de nulidad de los actos generales de la Administración,
b) de los actos administrativos y
c) la de ciertos actos a que hacían mención Constituciones anteriores desde el año de 1864, es decir, de la primera Constitución Federal.

Posteriormente en la Constituciones de 1936, se establecieron más o menos conceptos relacionados o similares a los ahí establecidos, hasta la Constitución de 1945 que contiene apenas una pequeña reforma consistente en la eliminación de dos párrafos del ordinal 6° del articulo 32, y mencionaba que se consideraban contrarias a la independencia, forma política y paz social las doctrinas comunistas y anarquistas y declaraba traidores a la patria a los que la proclamaren, propagaren o practicaren tales ideologías.

La Constitución de 1947 que rompió con la tradición de los textos sinópticos de todas las Constituciones anteriores, nada añadió a las atribuciones de la extinta Corte Federal y de Casación que pasó a llamarse Corte Suprema de Justicia, en este sentido la Constitución que siguió al golpe de estado de 1948, volvió a adoptar el texto reducido o simplificado de las Constituciones anteriores a la de 1947 y también desapareció la referencia a los actos administrativos; dividió la antigua Corte Federal y de Casación en dos Tribunales Supremos: uno denominado Corte Federal y otra Corte de Casación.

La Constitución de 1961, la cual ha tenido la vigencia mas extensa en la historia venezolana, repite la formulación extensa de las normas constitucionales de la de 1947. Las disposiciones se hacen más precisas, porque se menciona la Jurisdicción contencioso administrativa que se atribuye a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Esta norma añade que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para anular los actos administrativos generales o Individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

En la misma norma se consagraba también la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las demandas o juicios para condenar el pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa lo que – mutatis mutandi- se corresponde con lo que el ordenamiento francés considera materia del -recurso de plena jurisdicción o pleno contencioso.

En 1999, luego de un proceso de referéndum se aprobó la Vigente Constitución, la cual conserva el espíritu de lo establecido en la de 1961, en este sentido se establece en el artículo 59 “...La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho...”.

Posteriormente se dictó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece en sus Artículos 5 Numerales 28, 30 y 31, y Artículo 21 Párrafo Noveno, la competencia del Tribunal y de sus salas, para conocer la nulidad de los actos administrativos.

Ahora bien, la única Ley que define propiamente lo que debe considerarse como Acto Administrativo es la. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que en su artículo 7 que reza “Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.

Para entender esta noción se hace necesario precisar lo que debe entenderse por declaración. Este es un problema de teoría general de derecho, la cual ha sostenido que entre la clasificación de los actos Jurídicos se distingue aquel acto que está constituido por un discurso para hacer claro a los otros el propio pensamiento, que recibe al nombre de declaración del cual se deriva el de declaración jurídica. Los otros actos que no son declaraciones, sino que son actos con desenlace físico se llaman operaciones y los actos con desenlace psíquico son o inspecciones o declaraciones. En las inspecciones el desenlace físico se refiere a la misma persona que realiza el acto y las declaraciones cuando el desenlace psíquico mira a una persona distinta del agente.

Esa definición del acto administrativo pretende abarcar tanto los actos administrativos en sentido estricto sean llamados «decisión ejecutoria», «actos capaces de causar agravio» o «proveimientos administrativos» mas los actos llamados instrumentales; y a los actos generales que incluyen los reglamentos y otros actos generales no normativos. Sin embargo, estos actos generales sólo son nombrados otra vez en la ley al referirse a su publicación en el artículo 72.

4.1. Doctrina Patria
En materia de doctrina patria, la primera noción de acto administrativo se debe al tratadista HERNÁNDEZ RON, el elige la doctrina francesa de DUGUIT y JEZE y cita la conocida definición de acto Jurídico como manifestaciones de voluntad de los individuos —gobernantes, agentes públicos o simples particulares— en ejercicio de una facultad legal y con la mira de producir un efecto jurídico. De allí pasa a definirle con palabras que atribuye a DUGUIT, al señalar que el acto administrativo es un acto individual, realizado en relación a un servicio público y del cual se deriva una situación Jurídica individual o particular subjetiva. Luego precisa que el acto ha de constituir una declaración de voluntad de la Administración, que ha de referirse directa o indirectamente a un servicio público y que el órgano o funcionario de quien la declaración proceda ha de tener competencia bastante para hacerla.

El profesor LARES MARTÍNEZ, adopta una especie de introducción a la teoría del acto administrativo, con fundamento en la tesis francesa de los actos jurídicos, particularmente sobre los conceptos formulados a comienzos de siglo por GASTÓN JEZE de manifestaciones de voluntad de individuos —gobernantes, agentes públicos, simples particulares— en el ejercicio de un poder legal y con el objeto de producir, efectos de derecho, en este sentido adopta también la clasificación de los actos jurídicos en actos reglados, actos subjetivos, actos condición y actos jurisdiccionales. Cuando define al acto administrativo predica de él que son manifestaciones de voluntad emanadas de las autoridades administrativas y que tienen por objeto producir efectos de derecho generales o individuales. Luego de revisiones de otras doctrinas extranjeras, como las de AYAGUES LASO y MANUEL MARÍA DIEZ, concluye con la siguiente definición. Actos administrativos son declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento emanadas de órganos de la Administración y que tienen por objeto producir efectos de derecho generales o individuales.

La profesora RONDÓN DE SANSÓ, formula también una definición del acto administrativo. Señalando que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acogió la noción formal u orgánica del acto administrativo, en el sentido de que tiene tal carácter el acto que emana de la Administración Pública. Advierte la autora que la doctrina y aun la jurisprudencia nacional, ;a controversia sobre si era procedente o no calificar como acto administrativo a lo actos de otros Poderes Públicos de contenido esencialmente administrativo. A nadie escapa -señala la autora- que tanto los órganos Jurisdiccionales como los legislativos realizan un sinnúmero de actividades administrativas, e incluso, dictan verdaderos y propios proveimientos administrativos que, como tales, deberían estar cubiertos por la definición, para terminar afirmando que la noción de acto administrativo debería quedar limitada a las manifestaciones formales de los órganos administrativos, tesis ésta que predomina definitivamente en nuestro sistema de derecho positivo al acogerlo la ley nacional.

Al referirse a los actos administrativos de carácter particular, señala que esta noción plantea la duda de si los reglamentos pasan a ser considerados como actos administrativos y sometidos a las disposiciones de la ley o si se mantienen fuera de ella. Considera la actora SANSÓ que los reglamentos no se incluyen en la categoría de actos generales ya que ella no abarca los actos normativos; de modo que de acuerdo a la letra de la ley, estarían comprendidos los actos individuales y los actos administrativos generales no normativos.

Por otra parte el Doctor ALLAN BREWER-CARÍAS, adopta como primera enunciado una definición de la antigua Corte Federal que se refiere al acto administrativo como una «declaración de voluntad realizada por la Administración con el propósito de producir un efecto jurídico» (sentencia de fecha 3 de junio de 1959).

Habla de dos conceptos: actos administrativos y función administrativa, el primero lógicamente parece ser el de acto administrativo, que según la antigua Corte Federal y de Casación los actos administrativos,«[...] lo son por su propia naturaleza», por la cuestión que en ellos se ventila. El autor adelanta una opinión al señalar que cuando nos encontramos con un acto administrativo éste ha sido realizado en función administrativa. Y que la función administrativa consiste, primordialmente, en el cumplimiento (?) de actos administrativos por parte de una autoridad competente.

En un ciclo, de conferencias con motivo de la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el doctor BREWER-CARÍAS dio una nueva definición de lo que entendía como acto administrativo: «el acto de carácter sublegal (criterio formal) emanado en primer lugar de los órganos del Poder Ejecutivo (criterio orgánico) en ejercicio de todas las funciones (estatales-legislativas, de gobierno, administrativas y jurisdiccionales); en segundo lugar de los órganos del Poder Legislativo en ejercicio de la función administrativa (criterio material) y, en tercer lugar, de los órganos del Poder Judicial en ejercicio de la función administrativa y legislativa (nuevamente, criterio material).

La definición de BREWER-CARIAS es una especie de sincretismo jurídico entre teorías como la del austriaco ADOLFO MERKL por lo que se refiere a la nota o característica de actividad sub-legal o de actividad de ejecución inmediata de la ley para identificar las actividades propiamente ejecutivas de administración y justicia. Además la aceptación de la teoría de que las funciones del Estado son cuatro: gobierno, legislación, administración y justicia, como un postulado o un axioma, casi como un dogma. La falta de definir lo que se entiende por una función del Estado y de precisar en qué consisten toles funciones.

4.2. El Acto Administrativo en la Jurisprudencia Venezolana
En materia jurisprudencial las definiciones de lo que debe entenderse por acto administrativo no son muy numerosas. Así, en sentencia del año de 1959 la entonces Corte Federal definió al acto administrativo como declaración de voluntad realizada por la Administración con el propósito de producir un efecto jurídico.

En otra decisión del 16 de febrero de 1981, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha señalado que los actos administrativos deben emanar

[.„] de un órgano estatal actuando en función administrativa; esto significa que son actos administrativos no solo los que dictan los órganos de la Administración, en el doble aspecto orgánico y funcional sino también los órganos legislativos y judiciales cuando ejercen actividad administrativa.

En una sentencia anterior, del 18 de Julio de 1963, la Sala Político-Administrativa declaró que prevalece en la doctrina el criterio de que, tratándose de actos del Poder Público, la condición de «acto administrativo» no deriva, necesariamente de la Índole del organismo o funcionario que lo realiza, sino de la función o facultad que éste ejerce al realizarlo.

Quizás la decisión mas importante para precisar la noción de acto administrativo haya sido el fallo de 26 de marzo de 1985 en donde se examina la naturaleza Jurídica de una decisión del Consejo de la Judicatura por la cual, actuando como Tribunal Disciplinario, decidió destituir a un Juez del ejercicio de su cargo.

En la mencionada sentencia se utilizan conceptos como los siguientes: el Consejo de la Judicatura no es un órgano Judicial y sus decisiones no son sentencias Judiciales aun en el caso de que se dicten en ejercicio de las funciones disciplinarias que constitucionalmente le han sido asignadas. Desde el punto de vista material o de su substancia propia, se entiende por acto jurisdiccional aquel mediante el cual un órgano del Poder Público resuelve un. problema litigioso o verifica si una situación jurídica es o no conforme con el derecho, que quiere decir, que todos los actos emanados de los Tribunales son actos Judiciales, pero no todo son jurisdiccionales y como otra consecuencia, que el Poder Judicial no tiene en Venezuela el monopolio de la administración de justicia en que sean los Tribunales los únicos órganos estatales que producen actos jurisdiccionales de la misma naturaleza de los que constituyen la función propia y primordial de aquellos.

En uno de los votos salvados de la decisión anterior se lee que basta con la calificación formal de que el acto de destitución de un juez por motivos disciplinarios emana de un órgano administrativo como el Consejo de la Judicatura para que el recurso contencioso de anulación fuere admisible. Se cita en apoyo de esta opinión una sentencia de la misma Corte en Sala Político-Administrativa de fecha 10 de enero de 1980, donde se lee:

Cuando la Administración Publica emite actos de sustancia Jurisdiccional, estos actos no obstante su expresada sustancia, son actos administrativos debiendo ser tratados jurídicamente como tales, sin perjuicio de las notas específicas que le correspondieren por el referido carácter jurisdiccional.

El otro voto salvado se señala que la jurisdicción puede ejercitarse tanto por la Administración como por el Poder Judicial, pero hay que distinguir entonces entre función jurisdiccional del órgano «administrativo», así como el órgano judicial, cuya función principal o esencial es la emisión de actos jurisdiccionales, puede también emitir excepcionalmente actos administrativos del mismo modo el órgano administrador, cuya misión (¿función?) esencial es la emisión de actos administrativos, excepcionalmente puede asimismo realizar actos Jurisdiccionales. Si bien es una «función propia» de los órganos judiciales, no es una función privativa y exclusiva de ellos, pues los otros órganos estatales también la ejercen.

CONCLUSIONES

Para concluir sobre las diferentes corrientes doctrinarias del derecho administrativo realizaremos un breve sondeo sobre los aspectos más importantes según cada vertiente doctrinaria, a saber;
A.-En cuanto a la corriente Francesa: El nacimiento del Acto Administrativo y del Derecho Administrativo como disciplina autónoma, se lo ubica a partir de la Revolución Francesa de 1789. Es considerada por muchos el acontecimiento que dio origen al derecho administrativo, ya que en la Revolución se crea el concepto de Estado de Derecho teniendo como finalidad el principio de división de los poderes, el principio de legalidad, el de los derechos humanos y de la soberanía nacional. Estos elementos fueron los que ayudaron a la aparición del Derecho Administrativo. Siendo así, el doctrinario español García de Enterria, afirma que no solo el Derecho Administrativo, sino el Derecho Público contemporáneo encuentra su fuente en los principios revolucionarios franceses. Situación que ha ido evolucionando hasta nuestros días pasando hacer un cuerpo viviente, experimentando cambios, para de esta forma adaptarse a las exigencias modernas. Los grandes estudiosos del sistema administrativo francés actual sostienen, que como toda actividad del Estado, siendo producto de la actividad humana, esta no es perfecta y menos intangible, ya que su evolución no termina, es un derecho meramente jurisprudencial por lo que actualmente en Francia se considera un cuerpo viviente que constantemente debe adaptarse.
Visto de esta forma, se puede concluir como aportes fundamentales de la escuela francesa al Derecho Administrativo los siguientes:
Primero: La creación y el concepto de Estado de Derecho teniendo como finalidad el principio de división de los poderes,
Segundo: El principio de legalidad y de la Declaración de los Derechos del Hombre, la invención de la ley como expresión de la voluntad general encargada de cuidar el interés colectivo y el bien público.
Tercero: El principio de la Soberanía Nacional, entendida como la traslación de la soberanía desde el Principado a la Nación. Derivado de este principio surgirá el concepto de democracia representativa y de mandato representativo
Cuarto: Desde el punto de vista del acto administrativo, la noción de servicio público como fin perseguido por el Estado, y el poder público como medio de realización.

Por otra parte, motivado al desarrollo progresivo del Derecho Administrativo Germánico, los alemanes no derogaron radicalmente el derecho antiguo, y pudo observarse en distintas épocas la evolución en las concepciones de los fines del Estado.

En este sentido, se pudo observar que tanto el Derecho Público como el Privado eran tratados de igual manera y solo esta evolución logra la separación, imponiéndose así el derecho público sobre el privado.

Para la época existía desconocimiento en lo referente a la emisión de los actos administrativos, se debía conocer el origen del acto para determinar cual era su naturaleza.
Actualmente notamos que en nuestro sistema actual se continúan emitiendo Ordenanzas y Resoluciones lo cual constituye un aporte a la Doctrina patria, como igualmente lo es la creación de tribunales contenciosos administrativos.

La unificación del Reino Piamontés fue el primer signo que dio pie a la gradual reforma jurídica italiana, que influida primeramente por el derecho francés y luego por el germánico estatuyó un Estado de Derecho que propugnó la división de poderes, la sujeción a la ley y el respeto a las garantías individuales, siguiendo el camino inicialmente despejado y recorrido por Francia, situación que originó el nacimiento del Derecho Administrativo.

De la evolución de la doctrina administrativista, se ha perfilado el concepto de acto administrativo como la declaración de voluntad emanada de la Administración Pública en ejercicio de una potestad exclusivamente administrativa que apunta a la tutela del interés colectivo, la cual estará casi, sino, siempre precedida de actos instrumentales que permiten su formación, lo que consecuentemente implica la modificación los intereses subjetivos del particular.

El derecho administrativo italiano no ha ejercido una influencia sobre los desarrollos teóricos de esa disciplina en otros países, por el contrario ha sido Francia en primera instancia y el derecho administrativo alemán los que han marcado una poderosa tendencia en la forma de concebir la doctrina, inclusive las acciones jurisdiccionales y el propio ordenamiento jurídico, pues en el caso particular italiano la evolución de la doctrina ha sido generadora de influencias para su jurisdicción.

En lo concerniente a los aportes realizados por autores contemporáneos como Zanobinni Y Giannini al derecho administrativo italiano, los mismos se circunscriben a realizar precisiones aisladas a casos específicos sobre las teorías administrativas de ese país, ya que en casi todos los casos las influencias que provocan cambios en el pensamiento doctrinario provienen del conocimiento teórico extranjero europeo.

El Venezuela, el termino “Acto administrativo”, no fue definido expresamente por la Legislación, hasta la aparición de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el año 1981, limitándose su conceptualización antes de esta fecha, a la interpretación Doctrinal y Jurisprudencia. Es de resaltar en este sentido, que los textos constitucionales desde el año 1933, mencionaban y reconocían la existencia de los “Actos Administrativos”, pero sin mayor desarrollo, limitándose esta mención a establecer los órganos ante los cuales se podía pedir su nulidad.

En cuanto al análisis doctrinal, podemos concluir que en Venezuela, los doctrinarios patrios, se debaten en tres (03) posiciones, una representada por los Doctores Hernández Ron, Lares Martínez y Nelson E. Rodríguez García, que se encargan de estudiar y desarrollar el concepto de acto administrativo desde el punto de vista de las doctrinas francesas, y otras (2) defendida una defendida por la Doctora Hildegard Rondón de Sansó y otra por el Doctor Allan Brewer Carias

Con respecto a la Dra. Hildegard Rondó de Sansó, desarrolló el concepto de acto administrativo, tomando como referencia lo establecido por las doctrinas francesa, pero con algunos de los conceptos desarrollados por las Doctrinas Italianas y Alemana, limitando su análisis en algunos casos a la definición del artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acogiéndose al criterio orgánico, aclarando que la dificultad de definir en forma precisa ese término, se tendría que adoptar el significado residual, en el sentido de que es un acto que emana de la esfera de los poderes públicos que no se ubica ni en el Poder Legislativo ni en el Poder Judicial, comprendiendo así la noción la enorme variedad de estructuras que se aparcan de los dos Poderes mencionados y entre los que figuran según la autora: la Procuraduría, la Fiscalía.
Por otra parte el Doctor Allan Brewer Carias, luego de una conceptualización muy similar a la de los Doctores Hernández Ron, Lares Martínez y Nelson E. Rodríguez García, el mismo se corrige y rechaza su posición inicial identificándolo con el acto cumplido en ejercido de la función administrativa que «identifica lo inidentificable», aclarando que Acto estatal y función estatal son conceptos sustancialmente distintos. En este sentido también rechaza, el criterio formal en base a su carácter sub-legal, es decir que el acto administrativo surge de ejecución inmediata de la legislación, por no servir tal posición a deferenciar el acto administrativo de los actos judiciales, concluyendo que tan acto administrativo es un Reglamento dictado por el Ejecutivo Nacional o los Tribunales en ejercicio de la función legislativa, como un acto de ejecución presupuestaria o de personal dictado por el Ejecutivo Nacional, los Tribunales o las Cámaras Legislativas en ejercicio de la función administrativa; o un acto derivado por el propio Ejecutivo Nacional en ejercicio de la función jurisdiccional al decidir una solicitud o un recurso administrativo.


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS


Brewer-Carias, A. (2005) El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Colección Estudios Jurídicos No. 16. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas-Venezuela 2005

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000) Gaceta Oficial N° 5.453 (Extraordinaria) marzo 24, 2000

Giannini, M. (1950) Lizzione di Diritto Amministrativo. Volume Primo. Mvlta Pavcis. Italia.
Lares Martínez, E. (1999). Manual de Derecho Administrativo. Décima Segunda Edición.. Editorial Exhibris.

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (1981) Gaceta Oficial N° 2.818. Julio 1981.

Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. (2004) Gaceta Oficial Nº 37.942. Mayo 20, 2004.

Peña Solís, J. (2006) Manual de Derecho Administrativo. Colección de Estudios Jurídicos Tribunal Supremo de Justicia. Venezuela

Perez Luciani, G. (1998) La Noción del Acto Administrativo. Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Venezuela

Revista 112. Derecho Administrativo y Jurisdicción Contencioso-Administrativa: Su Objeto ¿Pretensiones Fundadas En El Derecho Administrativo? Publicaciones Jurídicas Venezolanas. http://www.zur2.com/fcjp/112/cosimina.htm (Consulta: Mayo 17, 2008)

Rodríguez Rodríguez, L. La explicación histórica del derecho administrativo http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf (Consulta: Mayo 20, 2008)
El Acto Administrativo.
http://www.usa.edu.co/postgrados/material_derecho_administrativo/Colomb3.doc (Consulta: mayo 19, 2008)


ÍNDICE


INTRODUCCIÓN 1
1.-LA DOCTRINA FRANCESA. 3
1.1.-Antecedentes de creación. 3
1.2.-Criterios referenciales para delimitar la competencia de los Tribunales Administrativos y los Judiciales. 5
1.3.-La Escuela del Servicio Público o Escuela de Burdeos y su fundador León Duguit. 7
1.4.-Maurice Hauriou y sus ideas. 9
2.- LA DOCTRINA ALEMANA 10
2.1. Antecedentes (Origen y fundadores) 10
2.2. La Concepción de Otto Mayer 11
2.3. La Teoría de Georg Jellinek 13
2.4. Adolf Merkl y su doctrina 14
2.5. Clasificación y características del Acto Administrativo. 15
3.- LA DOCTRINA ITALIANA 17
3.1. Antecedentes del Derecho Administrativo y del Acto Administrativo 17
3.2. Definición y Características de Acto Administrativo 19
4.- DOCTRINA VENEZOLANA 23
4.1. Doctrina Patria 26
4.2. El Acto Administrativo en la Jurisprudencia Venezolana 29
CONCLUSIONES 33
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 38




UNIVERSIDAD SANTA MARIA
DECANATO DE POSTGRADO Y EXTENSIÓN
DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Cátedra: Teoría del Acto Administrativo
Profesor: Oscar Leal











NOCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAS DIFERENTES ESCUELAS ORIGINARIAS.











Elaborado por:
Batista, Sandra
Guzmán, Luis
Hernández, Araní
Machin, Harold
Salazar, Jorge
Caracas, junio de 2008